改革開放以來，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的成就，我國(guó)基建投資最近三年的復(fù)合年均增長(zhǎng)率(CAGR)為17.5%，基建投資對(duì)全部固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約為60%。2017年，我國(guó)基建投資完成額17.3萬億元，同比增長(zhǎng)14.9%。
成就的取得與我國(guó)以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制是分不開的。然而，傳統(tǒng)的基建投資過度依賴于預(yù)算外“土地財(cái)政”的收支循環(huán)，在提供基建資金的同時(shí)也積累了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年1季度，基建投資累計(jì)增長(zhǎng)13%，增速同比下降10.5個(gè)百分點(diǎn)，這是2013年以來最大降幅。若基建投資這個(gè)引擎失速，不僅會(huì)給制造業(yè)投資增長(zhǎng)的恢復(fù)和新動(dòng)能的積累帶來不利影響，并且可能將加劇系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制面臨深刻的改革需求。
一、當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革面臨的問題
基礎(chǔ)設(shè)施是政府主要投資領(lǐng)域，投資額通常占政府投資的一半以上。今年是“十九大”后的開局之年，地方政府投資需求強(qiáng)勁。以下幾方面問題，需要予以關(guān)注。
第一，地方政府融資平臺(tái)的融資方式受到嚴(yán)格限制，而“開正門”政策尚難以滿足需求，導(dǎo)致部分投資項(xiàng)目遇到融資困難。當(dāng)前，政策從三個(gè)方面對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行清理：一是鎖定存量債務(wù)，只減不增；二是取消城投債，地方政府舉債只能通過發(fā)行地方政府債券；三是限制信托融資等非標(biāo)融資方式。此外，有關(guān)部門多次發(fā)文，對(duì)以政府購(gòu)買服務(wù)名義融資、不規(guī)范融資擔(dān)保等行為進(jìn)行突擊整改，一定程度上使得部分地方投資活動(dòng)受到約束。
政策對(duì)政府融資的限制是立竿見影的，然而，融資平臺(tái)仍然承擔(dān)大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、融資和運(yùn)營(yíng)職能，公共投資職能尚無其他主體能夠替代。特別是財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的一些地區(qū)，自主發(fā)債能力不足，政府舉債能力將會(huì)受到很大約束。一些政府項(xiàng)目不得不尋找短期替代融資方式，甚至被迫提前還貸。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革與基礎(chǔ)設(shè)施自身轉(zhuǎn)型升級(jí)之間的脫節(jié)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要投向鐵路、公路、橋梁隧道等領(lǐng)域，傳統(tǒng)的投融資模式是與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資這一偏“硬件”的風(fēng)格相適應(yīng)的；而隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，基礎(chǔ)設(shè)施投資也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。民生類、信息類、生態(tài)環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)逐步成為基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。對(duì)于這些新的領(lǐng)域，必須采用新的投融資模式。在未來的產(chǎn)業(yè)變革中，無論傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)還是興起中的物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算，都需要龐大的基礎(chǔ)建設(shè)和初始投入，以贏取未來發(fā)展的制高點(diǎn)。
第三，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革與金融創(chuàng)新之間的脫節(jié)。當(dāng)前我國(guó)處于金融創(chuàng)新的高峰期，金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新與多層次資本市場(chǎng)建設(shè)方興未艾。但金融創(chuàng)新在基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中仍應(yīng)用較少?；A(chǔ)設(shè)施投融資體制改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，既需要政府、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、傳統(tǒng)商業(yè)銀行、社會(huì)資本之間的合作，又需要完成公益性、社會(huì)性和市場(chǎng)性的有機(jī)結(jié)合。基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)就是安排不同資產(chǎn)回報(bào)要求和不同風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的資金到同一項(xiàng)目中，這一過程如果與金融創(chuàng)新相結(jié)合，則可以更有經(jīng)濟(jì)效率。
二、探索適合地方政府需要的融資新機(jī)制
處理好“新與舊”、“破與立”的關(guān)系，既要體現(xiàn)出發(fā)展的連續(xù)性，又要體現(xiàn)出創(chuàng)新的突破性，實(shí)現(xiàn)控風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展兩者間的平衡。
第一，從戰(zhàn)略高度做出頂層設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。從基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的主體看，它涉及到政府角色的轉(zhuǎn)變；從投融資改革的內(nèi)容看，它包括投資體制、融資體制、營(yíng)運(yùn)機(jī)制等一系列層面的改革；從基礎(chǔ)設(shè)施投融資的模式看，它涉及到政府、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、社會(huì)資本等各方利益，若依靠各領(lǐng)域自下而上尋求突破將會(huì)進(jìn)展緩慢、效率低下，因此應(yīng)自上而下做好頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)化推進(jìn)。可通過注入各類資產(chǎn)的方式，擴(kuò)大融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模，提高其資信等級(jí)；通過發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化以及收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方式，拓寬投融資渠道；通過兼并、改制重組等方式完善融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，提升其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力、資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力，從而促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
第二，以基礎(chǔ)設(shè)施的營(yíng)運(yùn)管理改革為先導(dǎo)，探索政府項(xiàng)目的綜合開發(fā)模式。投融資改革的核心目的之一是要為各類資本尋找到適合的收益匹配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，因此基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革要與營(yíng)運(yùn)管理的改革相結(jié)合，以營(yíng)運(yùn)的市場(chǎng)化為先導(dǎo)，倒逼投融資的市場(chǎng)化。例如，采取城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式，地方政府與城市運(yùn)營(yíng)商就城市開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，城市運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)某些區(qū)塊的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。將“公益性項(xiàng)目+經(jīng)營(yíng)性物業(yè)”的整體用地模式，擴(kuò)展到地方的道路、水利、教育、醫(yī)療等公益項(xiàng)目建設(shè)中。這將進(jìn)一步吸引社會(huì)資本對(duì)此類項(xiàng)目的投資興趣，加快推進(jìn)投融資的市場(chǎng)化。
第三，對(duì)新形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施采用創(chuàng)新的、市場(chǎng)化的投融資方式。在重工業(yè)時(shí)代，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是作為城市工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的配套而存在的，基礎(chǔ)設(shè)施投融資以政府為主導(dǎo)；而在互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，服務(wù)業(yè)占比逐步上升，信息技術(shù)和新商業(yè)模式在對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行著深度滲透和逐步改造。對(duì)于新形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，如國(guó)家互聯(lián)互通大容量、多功能信息化集成高速公路，應(yīng)采用創(chuàng)新的、市場(chǎng)化的投融資方式。以大數(shù)據(jù)和云計(jì)算為例，企業(yè)基于其商業(yè)化前景做了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入工作，政府未來在這些領(lǐng)域的投資中，應(yīng)尊重商業(yè)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)敏銳性，自身更多集中于整體規(guī)劃布局和相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，以更為市場(chǎng)化的投融資模式推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第四，高度發(fā)揮金融市場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革中的作用。自的以來，在眾多實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域健康穩(wěn)定發(fā)展的背后，都有國(guó)開行鼎力支持的身影。未來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要面臨不同類型的、差異化的投融資需求，面臨不同來源的投資主體，同時(shí)也面臨著資金期限匹配、風(fēng)險(xiǎn)匹配、信用擔(dān)保等方面的種種要求，這些問題通過金融市場(chǎng)來解決會(huì)更有效率。要進(jìn)一步發(fā)揮金融市場(chǎng)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革過程中的作用。
三、加快推廣PPP模式助力培育我國(guó)基建投資增長(zhǎng)點(diǎn)
中國(guó)未來基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)，。的十九大報(bào)告提出要進(jìn)一步擴(kuò)大開放，實(shí)施“”“戰(zhàn)略”“長(zhǎng)三角一體化城市群”“粵港澳大灣區(qū)”等重大發(fā)展戰(zhàn)略，這為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了廣闊的潛在市場(chǎng)。未來，信息化集成高速公路，現(xiàn)代平安城市綜合信息化基礎(chǔ)設(shè)施，全國(guó)萬家醫(yī)療機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通資源共享的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施，現(xiàn)代快速物流人流的空中高速公路通用航空，自由港和城市群建設(shè)等等，都是未來我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的增長(zhǎng)潛力領(lǐng)域。
由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有相當(dāng)程度的公共服務(wù)屬性，由企業(yè)和地方政府共同參與形成的PPP模式將成為實(shí)現(xiàn)“”等境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理項(xiàng)目的優(yōu)先選擇。在PPP模式框架安排下，公共部門和私人部門基于各自的比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益特征的重組，私人部門可以通過多種長(zhǎng)期合同安排形式參與到項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和利潤(rùn)分配等各個(gè)環(huán)節(jié)，以獲得合理收益，最終實(shí)現(xiàn)超過單一部門同等投資下的公共服務(wù)和資產(chǎn)供給能力，在公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益共享。
基于PPP模式的對(duì)外合作有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)新的對(duì)外合作理念，釋放基建領(lǐng)域的過剩產(chǎn)能。同樣，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)推廣和應(yīng)用PPP模式服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、雄安新區(qū)、大灣區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將與國(guó)際市場(chǎng)的開拓形成相互促進(jìn)的關(guān)系。新時(shí)代新思想新戰(zhàn)略有新要求，為此，我們定位要高點(diǎn)起步、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、世界眼光、大國(guó)引領(lǐng)，追求高質(zhì)量發(fā)展。未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，必將會(huì)對(duì)我國(guó)下一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮不可替代的作用，特別是在“十四五”期間，我國(guó)新型現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施投資潛力空間廣闊，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)也會(huì)一如既往的服務(wù)好國(guó)家戰(zhàn)略，助力我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。
